化人为本城镇化不是造城运动

　　人的城镇化才是根本。人的城镇化中，最先决的条件就是就业，这要由工业化来带动；要根本实现人的城镇化必须有教育来支撑，人的素质提高了，才能真正实现人的发展。

　　有媒体称，2013年，中国正式进入“鬼城时代”：继鄂尔多斯因房产泡沫成为所谓“鬼城”，鬼城模式便迅速在中国内地蔓延，这样的造城运动如今是怎样的规模？是什么导致“鬼城”效应不断扩大？问责的板子应该打在谁身上？最重要的是，如何避免在将来城镇化的过程中还会出现这样的问题？真正的城镇化应该走怎样的路径？中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞在接受中国网记者专访时对此进行了深入的分析和探讨。

　　倪鹏飞：我们暂且不称之为“鬼城”，叫做“空城”。空城的原因可以从两个层面来解释：在城镇化进程中，土地的城镇化或者说物的城镇化和人的城镇化，有不同步性。这个不同步性有主观的原因，也有客观的原因。

　　第一种情况，在一个城市的老城之外建一个新城，当这个新城刚建立起来的时候，由于基础设施不一定很配套，特别是公共服务不够完善，所以在短期内可能难以聚集到很多的人，通常所说的“人气不旺”。通过一段时间的能力发展、聚集，空城逐渐变得有人气了，这个情况很普遍，没有哪个新城刚开发就和老城一样很繁荣，需要有一个过程。这种情况是导致短期内出现空城问题的一个原因，过去好多CBD都有这个问题，广州的天河CBD刚开始的时候也是很久都没有人气，随着配套设施和公共服务的逐渐完善，现在完全没有问题。

　　第二种情况，是没有对这个城市的发展进行准确的预测就盲目进行大规模的城市开发造成的，这样情况，既使经过一段时间，还是难以实现这个城市的繁荣。比如内蒙古鄂尔多斯的康巴什也许属于这种情况。

　　第三种情况，在城市发展过程中，既使它是老城，由于发展条件、城市环境的恶化，而其他区域的经济社会条件、环境相对老城来说越来越好，就会导致人口迁徙，也可能会导致一个城市变成空城。

　　中国网：有媒体盘点了中国的12大鬼城，还有观点认为，有媒体称，2013年，中国正式进入“鬼城时代”。早在去年一家名为ForensicAsiaLimited公司提供的中国鬼城影像就证明了中国“鬼城”问题严重性。您如何看待“鬼城”问题的严重性？

　　倪鹏飞：刚才我们说了三种“空城”的情况，其实最后就概括为两种：一，在新城开发时候的自然情况。二在新城开发或者是老城在发展过程中，城市的人口没有实现预期的增长，甚至出现下降，导致这个城市变成空城。

　　所谓的“鬼城”、“空城”的问题，确实应该引起足够的重视，但是说2013年，中国进入“鬼城时代”还是有点夸张的，包括ForensicAsiaLimited公司提供的影像资料，看起来情况很严重，其实主要原因就是没有把这两者相区别。

　　现在我们特别要关注的是后者。而后面这种情况又分两种情况：一，在新城建设过程中，没有预计到这个城市人口有可能不是增长，甚至是在下降，他按照其他城市，或者是中国整体的城市发展预期，在物资层面建设自己的城市，结果人没有聚集来。

　　我认为这个现象表现在两个方面：一是中西部城市，特别是西部城市。二是在一些行政级别相对低一点的中小城市，其中包括小城镇。

　　倪鹏飞：西部的经济和东部相比，虽然在发展，经济差距实际是在拉大，西部的人口向东部转移比较密切，西部的绝对人口，从长远上来看，包括中部的绝对人口都在下降。

　　中小城市的问题是，人口的流动是呈阶梯式的向上流动趋势，也就是说，从农村到小城镇，从小城镇到城市，然后到大中城市，总的来说是向上流动。

　　这两种因素的叠加，就会导致中西部，尤其是西部的中小城市，无论是老城市还是新的城市，都面临这样的危险。而且现在已经出现这种情况了。比如说，甘肃的庆阳、嘉峪关，这些城市的人口在绝对下降，房价不是在上升，是在下降，越下降越没有人买。

　　倪鹏飞：谈到责任，首先是与我们目前上级对下级的政绩考核机制有很重要的关系。概括地说，直到目前，中国的考核机制还主要是看经济增长这样一个单一的指标，这一情况还没有得到根本改变。

　　第一，沿海地区的区位比较好，有较好的比较优势，它可以利用外国的资金，利用中西部的劳动力发展工业，来带动它的经济增长。也就是说主要是通过推进工业化来推进经济增长，当然在推进工业化的过程中，也需要城镇化来配合，这个城镇化的配合是局部的城镇化，是不完全城镇化的只要土地城镇化，不要人的城镇化的配合。

　　第二，也需要改善城市的投资环境，建设基础设施等等来吸引外资。在这个过程中，做这些事情需要钱，再加上中国的土地制度，所以利用这种制度进行城市的经营，赚了钱，然后用这些钱又去进行基础设施等方面的投资，改善城市的环境。一方面利用廉价的土地，优惠政策吸引外资；另一方面，又利用高价的商务来的资金改善投资环境来吸引外资。以推进工业化为中心，以土地城镇化来支撑工业化，来加速城市的经济增长。

　　第三，尤其是在中西部地区，当然在东部有些地区也一样，不具备吸引外资的比较优势，但是由于上级考核的也是经济增长，在这种情况下，主要通过推进城镇化的办法，或者主要是通过推进土地城镇化的办法，通过基础设施建设物质城镇化的办法来推动经济的增长。那么，投资在整个GDP当中占有很大的比例，其中很大一部分是公共投资或者是政府投资，政府的这种基础设施投资又能够确保了城市经济的增长。所以这个发展模式就决定了，要加快或者是实现以他自己能够支撑的最大能力来推进他的基础设施和城市建设，来支撑这个区域GDP的增长。特别是最近这几年，土地制度和金融融资制度也给扩大投资创造了条件。

　　另外，地方政府没有做出正确的预期判断也有一定的责任。地方政府在城市发展规划中，尤其是一些中小城市，会用一二线城市的发展趋势来推算自己城市的未来发展，没有从实际出发，也没有对全国的发展格局进行正确的判断，没有对未来经济社会发展做出正确的预测和判断。

　　中国网：现在很多城市都在提要城镇化建设，按照中国的现实情况来说，城镇化对我们的经济发展究竟有多大的推动作用？

　　首先是经济发展对城镇化产生作用。正是由于经济发展了，或者说产业发展了，工业发展了，人们的收入提高了，人口才可以从农村地区迁移到城市，因为城市有就业，工资足以支持他在城市里边的生活成本。

　　当然，如果农村的人口进入到城市以后，消费可能会比在农村多一些，也就是说城镇化会扩大消费需求。更重要的是：由于人口向城市聚集，基础设施、公共服务也会有所增加，也就是说城镇化会扩大投资需求。所以总体上城镇化会对经济增长有很大的作用。但是，对城镇化对经济增长的拉动不宜急于过高的期望。但是城镇化不仅经济增长上，对中国整体发展的作用是非常大的，即对经济转型、科技进步、社会重构、生态永续、文明重构，国家现代化和民族复兴，意义重大。当然，城镇化对中国发展也提出聊诸多挑战，必需认真研究及早应对。

　　中国网：有观点认为，如果缺乏制度层面改革，快速的城镇化很容易加快引发地方债务的危机，您怎么看待这个观点？

　　首先，城镇化应该保持一个合理的速度、规模向前推进，经济社会能够承受的规模向前推进，这是确保地方经营风险不扩大的一个前提条件，如果还按这个考核制度来，没有底线地扩大投资，然后去借款，这个风险怎么改革也没用。

　　首先，绩效考核的制度必须进行改革和调整。也就是说，不应该把经济增长作为首要目标，人的发展、就业、收入增长、公共服务、社会保障等等这一系列才应该作为考核地方政绩繁荣的目标，而不是把尽量加快物资城镇化或者土地城镇化的速度作为首要的了，这样工业化和城镇化两者就能协调起来的，作为一个目标推进，这才是比较稳健的城镇化发展。当然，这是根本性的制度。

　　其次，融资体制、土地制度的变革。城镇化需要大规模的资金，但是这个资金显然在短期内，无论是政府还是民间都难以承受，怎么办呢？就要利用金融杠杆，实现期限的错位，建立多元化的“短借长还”的融资机制。而融资的体制担保，私人借款应该靠的是自己未来的收益，政府借款应该依靠政府财政未来的收益来进行贴现或者是偿还。现在我们的问题是，地方政府都是用土地来进行的，所以要把这种模式转变成正常模式上来，当然土地贷可以有，但是那应该是征收土地税来进行偿还。

　　倪鹏飞：城镇化就两个层面：一个是化人人的城镇化；一个是化地土地的城镇。真正的城镇化应该这样概括：“就业为先、化人为本、教育是基础”。

　　要实现可持续的城镇化，人的城镇化才是根本。人的城镇化中，最先决的条件就是就业，这要由工业化来带动；要根本实现人的城镇化必须有教育来支撑，只有人有了一技之长，人的素质提高了，才能真正实现人的发展。所以我认为，要促进新型城镇化要牢牢把握这三点。

　　倪鹏飞：物的城镇化也很重要，或者说物的城镇化是一个载体。但是这些总的来说都要均衡发展，但是它们的地位是不一样的，人的城镇化是根本，物的城镇化是保障。